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国家对其给予保护、参与扶持。

因此，立法活动本身并不仅仅是法律问题，而是更多涉及政治活动，属于一种基于意志的创制，而非基于教条的运用⑨。地方各级党委也应努力成为地方立法协商工作的组织者、促进者，做到协商于决策之前和决策实施之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整立法决策等各项立法工作。

(14)近5年来，全国政协社会和法制委员会专门就未成年人网络保护条例、社会救助法的制定，著作权法、行政复议法、仲裁法的修订等五个议题开展立法协商。民主党派中的成员同时可以利用其在人大和政协中所担任的职务和特殊身份，就立法协商的相关内容发表意见。①参见李蕊：《人大协商的内涵》，载《经济社会体制比较》2018年第4期。为此，政协在开展立法协商时可以将其与政协常委会的专题议政性协商、专题协商会、双周协商座谈会、对口协商、提案办理协商、专题视察调研等常规性工作结合起来。公开透明、真实有效的立法协商有助于防止立法权的滥用、防止部门利益法治化，防止强势资本和利益集团垄断立法话语权，阻止劣质立法、有重大瑕疵立法的出台。

具体而言，全国总工会、共青团中央、全国妇联、全国侨联、全国残联、工商联等人民团体具有广泛联系群众、紧密贴近群众、直接服务特定社会群体的特点。第四，列入常务委员会议程的法律案，其法律草案及其起草、修改的说明应向社会公布、征求意见。作为公共理性研究的集大成者，罗尔斯对公共理性进行了系统阐述。

这之中，相当的部分是以公开和协商的方式进行，并在正式的公共行为中表现出来。对于多元社会治理而言，公共理性是平等的公民通过建制化的民主制度自主地为公共利益辩护的集体行动方式，是实现政治正义与共同善的观念基础与合作能力。这种建立在公共理性基础上的公共协商和理性辩论，有助于促进公民的相互尊重、相互理解和互惠合作，构建确保民主制度有序运行的主体资质和程序机制，履行民主合法性的规范要求，从而为全过程人民民主的发展提供制度支撑和话语力量。康德认为，理性的公共运用对于人类社会发展而言意义重大：公民借助理性的公共应用，不仅将促进道德的进步、发现科学真理，而且可以通过理性批判使每个人成为自由的思想者，深刻反思传统、宗教和政治权威，促成主权者与作为个体的人在观念层面实现有效关联，国家政治秩序的稳定也正源于自由平等公民的理性公共运用。

从这个层面来说，公共理性为多元分歧社会的公民参与公共事务并促成持续的规范性合作拓展了新的实践场域。尽管民主是人类社会的共同理想，但不可否认的是，民主有其内在的不稳定性和脆弱性，托克维尔早就论述过民主政府的固有缺点，认为立法的不稳定性，是民主政府必然具有的一个弊端，因为它来自民主制度要求不断改换新人执政的本性[8]。

[31]根据现代民主法治国家的要求，公民参与公共事务讨论是国家行为的正当合法性基础，只有公民参与立法、公共决策、法律应用及政府行政过程，进行缜密推理和商谈论辩，才能克服民主内在的不稳定性。作为一个过程，民主政治的巩固包括各种制度的选择。在民主制度中，基于政治平等的原则，公民的权利和政治自由，包括言论和表达自由、出版自由、集会示威自由、结社自由、免于恐吓和非法囚禁的自由，通过法治得到保护。什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就国乱民怨。

因此，在法治框架下建构公共理性，重中之重就是以协商民主为基本路径重塑公民责任，培育发展全过程人民民主所需的适格主体与程序机制。协商性司法作为司法领域的协商民主形态，主张通过对话、协商、沟通和妥协的方式，实现多元社会矛盾和纠纷的及时高效解决。提升人大协商的法治化水平，需要进一步健全人大和人民群众的沟通联系机制，促进立法协商具体工作机制的规范化运作，确保政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用得到充分发挥。这个过程既是全体民众共同运用理性形成公共理性的过程，也是全体公民在法治框架下经由民主协商达成共同行动的过程。

黄锐波将公共理性理解成一种公民德性观，认为公共理性与协商民主有着共同的理论指向[23]。理性的公共运用不仅是国家代表公民的集合体而行动时的基本遵循，比如国家公职人员行使公共权力时所进行的审议和讨论，而且也包括一般的针对公共事务的讨论中，公民们基于公民身份对事关其自身的基本正义问题和宪法问题进行的协商辩论，并能够提出与之身份平等的其他公民均能够接受的理由，即通过履行公民责任实现对国家事务和社会公共事务的公共辩护，公民身份主要意味着社会参与和整合公民身份在共和国中是一种责任[25]，从而实现和巩固良好的政治秩序。

面对民主理想与实践的渐行渐远，学者们尝试以精英民主、参与民主、多元民主、制度民主、技术民主、协商民主等理论模型来化解民主困境，民主理论不断自我更新，不同版本的民主理论粉墨登场。这就要求，作出集体行动需要阐明全体人民都会接受的理由，而不仅仅是人民均有理由接受一个大家都会接受的结果。

民主协商议事传统在我国不仅具有深厚的历史渊源，而且是发展全过程人民民主的关键所在。质言之，公共理性是建立在公民身份基础上、以公民责任为中心的集体论理过程，是维持和巩固民主政治的理想规范性模型。法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。理性的实践运用比理论运用更重要，因为宽容的理性公共运用会造就一个启蒙的民族[13]。对话与商谈是协商性司法的基本运作机制，民主协商是协商性司法的程序保障，公共理性是协商性司法各方利益主体保持持续性合作的关键。最后，随着经济和社会关系的变化，国家通过民主程序适时对宪法和法律进行修改和解释，使宪法和法律与时俱进，不断调整着权利、权力之间以及不同权力之间的制约、协调关系，从而为民众的生活需求提供可预期的、稳健的、充满活力的公共秩序。

[33]对于现代多元社会治理而言，法治是建构公共理性的重要制度依托。事关正义和公共善的共同理性，正是学者们寻求的公共理性。

在这个过程中，多元社会的异质主体通过集体论理，实现了人民主权和人权原则的同源性理解，从这个意义上来说，公共理性体现了国家代表公民的集合体而行动的全部理由：它们都扎根于心灵对一个更大、更具包容性的统一体的不断追求，就是在这个统一体中，各种分歧将得以调和，而各种反常都将消失。这同时也充分说明，多元分歧社会的公民之所以能够被合乎预期地公开运用理性参与公共事务，主要是因为，每个自主的公民能够基于其公民身份所产生的公民责任，自愿服从其理性的公共运用即集体论理结果，具有显著提高民主质量的规范性功能。

尽管如此，现代社会的公民如果想要一个建立在相互理解、互惠合作基础上的政治秩序，公共理性仍然不可或缺。政府协商是指各级政府在依法行政、履行法定职责的过程中，与人大代表、政协委员及民主党派、人民团体、社会组织及广大人民群众的沟通协商。

全过程人民民主作为社会主义国家民主理论的新阶段和民主实践的新进展，是以人民当家作主为价值追求的，充分彰显了中国特色社会主义民主政治的鲜明特色和显著优势，充分实现了保证人民依法享有广泛权利和自由的民主理想。目前西方民主内含悖论、深陷困局的状况[9]，再次将如何合理地选择政府形式、人民如何参与公共事务讨论以克服民主固有缺陷等问题推至风口浪尖，金钱无疑是政治的诅咒。由是观之，为现代民主国家治理所不可或缺的公共理性，其实是自由平等的公民运用政治自主性通过集体论理，寻求符合根本正义和公共善的价值共识的合作过程。换言之，公共理性要求政治共同体成员基于平等的公民身份，通过民主协商的集体论理方式有效履行公民责任，从而为国家行为奠定正当合法性基础。

近年来，诸如公开征集意见、设立基层立法联系点等促进人民群众参与立法协商的联系沟通机制不断涌现，促进了公众参与，提升了立法质量，丰富了民主实践。这不仅为人民依法管理国家事务、管理经济文化事务、管理社会事务提供了制度路径和坚实保障，而且还有助于以理性温和的制度路径使民意通过规范化的民主程序得以表达。

立法协商是人大协商的主要内容，每个公民通过参与立法协商，不仅能够真切感受到国家一切权力属于人民的宪法权威，而且还能深刻体会到履行公民责任对于国家民主事业的重要意义：协商论辩中的理性思考有助于改变狭隘的自我偏好，形成民主社会所要求的公共性美德——公共讨论的品德不仅仅指参与政治的愿望或使自己的观点被他人知晓的愿望。[24]人类社会发展的历史表明，民主本身就是自主的公民共同运用理性的制度化结果，公民共同运用理性体现在国家行为的每个环节，无论是立法机关制定科学完备的法律规范，还是执法机关严格公正地执法，抑或司法机关准确适用法律进行判决，国家的立法、执法和司法制度的有序运行都离不开理性的公共运用。

民主的多数主义理念是有缺陷的，因为它自身无法解释什么是好的民主。换言之，现代国家作为一个政治共同体，其维系缘于全体公民对国家公共事务的共同关切，每个公民都应忠诚接受一种特定的话语交流体系，公民相互之间就公共事务自由地进行沟通，并得出结论，为有关共同关心的事务形成独立的判断提供基础[30]。

由此，在全面依法治国背景下，公共理性对于全过程人民民主有何独特价值？我们又应如何在法治框架下构建起普遍的公共理性？这就是本文试图探讨的问题。一切社会制度若要得到民众最大的支持，必须拥有为社会所接受的、行使社会权威的道德正当性。然而，事实并非总是如此其次，在执法领域重塑公民责任，应促进政府协商的规范化运行。

以合规不起诉制度为例，其作为典型的协商性司法程序机制，彰显了国家公权力和个人私权利的司法合作理念，参与协商的主体是检察机关和涉罪企业，由检察机关主导协商进程。面对多元社会治理的普遍难题——一个建立在相互尊重和旨在正义基础上的有序社会，在现代这样一个在价值和生活目的上充盈着深度合理分歧的社会条件下，仍然是可能的吗？[2]291-292全过程人民民主是新时代中国式民主现代化的理论新发展和实践新形态，如何破解该难题并为人类社会民主事业发展提供中国方案和中国智慧？社会同质和政治共识是稳态民主的前提，或是稳态民主重要的推动力[3]，那么，现代多元分歧社会如何实现社会同质、形成政治共识呢？晚近学术界的研究表明，公共理性作为当代政治哲学的核心概念，本身就是民主理念的组成部分，对于确定民主政府与其公民之间的关系、实现组织良好的立宪民主社会极具启示价值[4]765。

全过程人民民主的鲜明特色和显著优势集中表现在两个方面——全过程和人民民主。对于多元社会治理而言，公共理性是平等的公民通过建制化的民主制度自主地为公共利益辩护的集体行动方式，是实现政治正义与共同善的观念基础与合作能力。

推进政府协商是建设法治政府的必然要求，也是发展全过程人民民主的重要场域。我所理解的公共理性理念，隶属于一种组织良好的立宪民主社会的观念……公共理性理念，在最深层次上是厘定一些基本的道德与政治价值的边界，这些价值用于确定立宪民主政府与其公民之间的关系，以及公民们相互之间的关系。

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